L’Accord général sur le commerce des services (AGCS)
menace de plus en plus la politique culturelle
L’Accord
général sur le commerce des services, l’une des ententes conclues par les
membres de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), est entré en vigueur en
janvier 1995. Négocié au cours du cycle d’Uruguay, il fournit un cadre de
règles et disciplines s’appliquant aux mesures qui touchent le commerce des
services. L’objectif des négociations continues, qui bénéficient de l’impulsion
que leur a donnée le lancement d’une nouvelle série complète de pourparlers à
la Conférence ministérielle de Doha, en novembre 2001, est d’arriver
progressivement à une plus grande libéralisation du commerce des services.
L’AGCS
soumet déjà à certaines contraintes l’aptitude des gouvernements d’États
souverains à exécuter des politiques et programmes culturels. Les propositions
mises en avant à l’occasion des nouveaux pourparlers et le programme de
négociations détaillé qu’a adopté l’OMC ne peuvent qu’imposer des restrictions
additionnelles aux mesures gouvernementales qui soutiennent l’expression des
cultures nationales et assurent la diversité culturelle.
Caractéristiques de l’AGCS
L’AGCS a
une vaste portée. Il embrasse tous les aspects des services comme secteur de
l’économie, et ce depuis la naissance (profession de sage-femme) jusqu’à la
mort (services de pompes funèbres), et depuis les activités à faible
technologie (coiffure) jusqu’aux activités à techniques de pointe (transmission
de données sans fil). Il établit des règlements ayant force exécutoire, dont
les gouvernements peuvent se prévaloir au nom des fournisseurs de services
commerciaux.
On estime
que l’AGCS est négocié suivant la méthode de l’inclusion, c’est-à-dire qu’il
est conçu de manière à viser uniquement les secteurs économiques auxquels
chaque gouvernement accepte explicitement de l’appliquer. Ainsi, certains
gouvernements font valoir qu’en ne s’engageant pas à appliquer les dispositions
de l’Accord à l’audiovisuel ou à un autre secteur de la culture, ils se sont
munis de fait d’une « exemption culturelle ».
Certaines
obligations « horizontales » comprises dans l’AGCS touchent cependant
tous les services, même si un gouvernement ne s’est pas engagé dans un secteur
particulier. Il existe deux importantes dispositions horizontales :
- Le traitement de la nation la
plus favorisée (NPF), qui exige de chacun des pays qu’il accorde des
conditions équivalentes à tous les autres États membres. Des exceptions
sont prévues pour les accords commerciaux d’envergure régionale et pour les
zones de libre-échange;
- Le principe de la transparence,
qui exige des gouvernements qu’ils rendent publiques toutes les mesures
pouvant avoir un effet sur le commerce des services, c’est-à-dire les
lois, les règlements, les politiques et les mesures équivalentes.
L’article
premier de l’AGCS stipule que tous les services sont couverts, « à
l’exception des services fournis dans l’exercice du pouvoir
gouvernemental ». Cette exception est d’ailleurs assujettie à des réserves
substantielles : elle ne concerne pas, en effet, les services fournis sur
une « base commerciale » ou « en concurrence avec un ou
plusieurs fournisseurs de services ». Étant donné que la plupart des
établissements culturels qui relèvent des gouvernements, y compris les
radiodiffuseurs publics, les musées et les bibliothèques, soit se trouvent en
concurrence avec les radiodiffuseurs commerciaux ou d’autres établissements du
secteur privé, soit se trouvent de plus en plus forcés de fonctionner comme des
entreprises commerciales, l’exception peut ne pas s’appliquer.
En outre,
toutes les mesures gouvernementales peuvent être revues si elles ont des
incidences sur le commerce des services visés par des engagements, y compris
celles qui ont été mises sur pied par des gouvernements locaux ou
infranationaux, ou par des organismes non gouvernementaux exerçant des pouvoirs
que leur a délégués le gouvernement.
Tous les
« modes de fourniture » s’inscrivent à l’intérieur des paramètres de
l’AGCS. Au mode 1 se rattache le commerce transfrontières; au mode 2,
la consommation à l’étranger; au mode 3, la présence commerciale ou
l’investissement étranger direct dans une entreprise de services; au
mode 4, le mouvement de personnes physiques qui fournissent des services.
Au nombre
des éléments clés de l’AGCS figure la disposition relative au traitement
national, en vertu de laquelle un pays membre doit accorder à tous les
fournisseurs étrangers le même traitement qu’à ses propres fournisseurs, dans
les secteurs visés par sa liste d’engagements. D’autres articles prévoient des
règles spéciales pour les pays en développement, des règles d’accès aux marchés
pour les secteurs figurant sur les listes et des limites concernant les
règlements intérieurs, par exemple les normes techniques et les prescriptions
en matière de licences et de qualifications. En conformité avec l’AGCS, ces
règles ne doivent pas restreindre le commerce ni se révéler « plus
rigoureuses qu’il n’est nécessaire ».
Caractéristiques du secteur culturel
Le secteur
culturel aussi est vaste. Il inclut les industries culturelles de l’édition, de
la musique et de l’enregistrement sonore, du film, de la radiodiffusion et des
médias numériques. Il englobe également un certain nombre de ce que d’aucuns
appellent les « industries du divertissement ». Il couvre de plus,
cela va de soi, toutes les formes d’expression artistique ainsi que les modes
de production, de distribution, de présentation et de préservation qui y sont
associés - les arts visuels, l’artisanat, la
photographie, la danse, les arts populaires et l’exploitation du patrimoine, en
particulier, sont des domaines vitaux pour la santé culturelle de toute
société.
Quoique
cette façon de voir le processus artistique soit rejetée par la plupart des
artistes, il est possible, afin d’analyser les conséquences des accords
commerciaux pour la politique culturelle, d’assimiler à des services les
aspects du processus de création artistique, par exemple le travail de
l’auteur, du peintre, du musicien ou du distributeur de films. Mais le résultat
concret de la création artistique peut aussi être considéré comme un
« bien ». Un magazine, un livre, un disque compact, un tableau sont
tous des objets matériels possédant masse et texture.
La
mondialisation a facilité l’accès aux créations d’artistes étrangers. Or, bien
qu’en général les gens voient d’un bon œil l’échange accru de créations
culturelles entre les sociétés, le fait est qu’à l’heure actuelle cet échange
n’est pas équilibré. La production étrangère supplante carrément les créations
locales et monopolise le marché. L’exemple le plus connu de ce phénomène est
fourni par l’industrie du cinéma et de la télévision : on sait que les
émissions et les films produits à Hollywood dominent le marché de la plupart des
pays.
Devant
cette situation, les gouvernements de toutes les tendances politiques et de
toutes les régions du monde interviennent sur le marché afin d’apporter leur
appui aux expressions culturelles locales. Ce faisant, ils favorisent le choix
et la diversité.
Les mesures
qu’ils prennent varient grandement d’un pays à l’autre et peuvent revêtir une
infinité de formes : soutien financier direct aux créateurs isolés,
subventions aux arts et à l’artisanat, règles fiscales préférentielles,
restrictions touchant la propriété étrangère d’entreprises ou d’immeubles à
caractère culturel, quotas relatifs au contenu, mise sur pied d’établissements
publics, subventions à la production, dispositions réglementaires et ainsi de
suite. Ce sont toutes là des « mesures gouvernementales » selon
l’AGCS, et la plupart s’appliquent exclusivement aux citoyens et aux
entreprises d’un pays donné ou font l’objet d’ententes de réciprocité avec
d’autres pays.
Application de l’AGCS au secteur culturel
On nage
dans l’incertitude en ce qui a trait à la place qui revient exactement au
secteur culturel dans le monde du commerce. C’est ce qu’illustre le cas des
périodiques canadiens : le Canada a soutenu que ses mesures de soutien des
magazines devaient être examinées en fonction de ses obligations relevant de
l’AGCS, étant donné qu’elles se rapportaient au contenu rédactionnel et
publicitaire; cependant, le groupe spécial de règlement des différends de l’OMC
a jugé que les magazines sont un bien, à quoi s’appliquent les règles énoncées
dans l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT).
Le texte
original du GATT, qui remonte à 1947, renferme une exemption particulière
visant les quotas de diffusion des œuvres cinématographiques, apparemment
fondée sur l’hypothèse qu’un film est un bien ou une marchandise. Toutefois, la
Classification sectorielle des services effectuée dans le cadre de l’AGCS range
parmi les services audiovisuels les services de production et de distribution
de films cinématographiques et de bandes vidéo et les services de projection de
films cinématographiques, de même que les services de radio et de télévision, les
services de diffusion radiophonique et télévisuelle et les services
d’enregistrement sonore.
Ce que l’on
doit conclure de cette incertitude, c’est que les obligations contenues aussi
bien dans le GATT que dans l’AGCS peuvent s’appliquer dans certaines
circonstances, étant donné que la question sur laquelle on est appelé à se
prononcer peut être considérée comme incluant des éléments qui évoquent à la
fois un bien et un service.
L’AGCS
actuellement en vigueur peut s’appliquer à la culture d’une façon plus large
que certains ne l’imaginent. La plupart des pays ont refusé de prendre des
engagements dans le domaine culturel, mais d’autres l’ont fait. Ces derniers
ont accepté de ne pas conserver ni adopter de mesures gouvernementales qui
contreviennent aux dispositions de l’AGCS pour les secteurs en cause. Il leur
est interdit d’établir des mesures qui favorisent leurs artistes ou leurs
industries culturelles, et en vertu des règles relatives au traitement national
ils doivent traiter sur un pied d’égalité leurs propres fournisseurs de
services et les fournisseurs étrangers.
Si les
citoyens d’un de ces pays élisaient un nouveau gouvernement et décidaient par
la suite de se doter de politiques de soutien parce que leur culture se
trouverait menacée ou parce que leur marché serait dominé par les productions
culturelles étrangères, il serait trop tard. Ce serait difficile de changer de
voie, le pays étant tenu de verser une compensation financière à tous les
fournisseurs de services étrangers.
La nature
horizontale de l’engagement relatif au traitement NPF a obligé beaucoup de
pays à signaler au nombre des exceptions leurs traités de coproduction de films
et d’émissions de télévision, étant donné qu’ils violent cet engagement en
accordant aux producteurs des pays partenaires un traitement plus favorable
qu’aux autres producteurs étrangers. Ces traités étant maintenant inscrits
comme non conformes à la disposition NPF contenue dans l’AGCS, il serait
malaisé d’y apporter des modifications qui limiteraient davantage le commerce.
Les gouvernements pourraient donc se trouver incapables d’en élargir la portée
de manière à inclure les productions de médias numériques, ou de conclure des
traités avec de nouveaux partenaires. En outre, l’Accord prévoit que les
exceptions ne sont valables que pour dix ans.
Comme
l’exclusion des activités gouvernementales est limitée aux services de nature
non commerciale et à ceux qui ne sont pas fournis en concurrence avec des
fournisseurs du secteur privé, il est possible, en théorie, que des
radiodiffuseurs publics, des bibliothèques, des musées et d’autres
établissements publics contreviennent aux obligations qu’impose l’AGCS, même
dans des pays qui n’ont pas inscrit le type de services fournis par ces
établissements au nombre des services couverts par leurs engagements. Par
exemple, des politiques d’acquisition favorisant certains groupes d’artistes ou
certaines formes d’art pourraient à la fois contrevenir à la
disposition NPF et ne pas être visées par l’exclusion.
Beaucoup de
pays se sont dotés d’un organisme chargé de réglementer la radiodiffusion. Dans
certains cas, celui‑ci n’a pas de lien de dépendance avec le
gouvernement; il est cependant toujours visé par l’AGCS. Bien que les quotas
relatifs au contenu national puissent être maintenus par les pays qui n’ont pas
inscrit le secteur de la radiodiffusion dans la liste de leurs engagements,
d’autres règlements risquent de violer l’obligation NPF. Par exemple, les
dispositions prévoyant un contenu minimal en ce qui a trait à la langue
d’enregistrement pourraient exercer une discrimination de fait contre des
fournisseurs d’enregistrements sonores de certains pays, ou les règlements
touchant la distribution pourraient favoriser certains fournisseurs étrangers
par rapport à d’autres.
Fait à
signaler, les règles de l’AGCS joueront un rôle grandissant à mesure que se
poursuivra l’action convergente des médias, des ordinateurs et des télécommunications.
Comme les services de télécommunications et d’informatique ont de fortes
chances de figurer sur les listes d’engagements, s’ils ne sont pas déjà
couverts d’une autre façon, il serait difficile d’imposer des quotas relatifs
au contenu à des services de télévision qui seront bientôt distribués par des
compagnies de téléphone ou des réseaux informatiques, même lorsque ces quotas
ne font que reproduire ceux qui s’appliquent aux diffuseurs par câble ou par
satellite. Étant donné qu’Internet et d’autres réseaux d’ordinateurs deviennent
de plus en plus un marché mondial pour les produits culturels et les produits
de divertissement, les négociations sur le commerce électronique qui ont lieu
dans d’autres composantes de l’OMC pourraient avoir une profonde influence sur
les politiques culturelles.
Nouvelles négociations, nouveaux enjeux
Certains
des dangers que présente l’AGCS, dans sa version actuelle, ne constituent qu’une
hypothèse qui n’a pas été soumise à l’épreuve des faits; les négociations en
cours vont cependant susciter des menaces beaucoup plus sérieuses pour la
politique culturelle.
L’objectif
déclaré de l’AGCS étant de libéraliser le commerce des services, des pressions
tant bilatérales que multilatérales vont être exercées afin d’accroître le
nombre de services figurant sur la liste d’engagements de chacun des pays membres.
On a convenu par ailleurs de mener les pourparlers à l’intérieur d’un
calendrier bien établi. Conformément à la méthode de négociation fondée sur des
demandes et des offres, les pays avaient jusqu’au 30 juin 2002 pour
présenter à d’autres pays des demandes particulières concernant des mesures qu’ils
souhaitent voir éliminées, ou des secteurs d’activité économique qu’ils
souhaitent trouver dans les listes d’engagements. Chacun des pays visés a quant
à lui jusqu’au 31 mars 2003 pour répondre à ces demandes par des
offres relatives aux engagements qu’il est disposé à prendre.
Tout cela s’inscrit
dans une nouvelle série complète de discussions, laquelle a commencé à la conférence
de l’OMC qui s’est tenue à Doha en 2001 et doit se terminer, d’après des
prévisions optimistes, d’ici à janvier 2005. Le programme des négociations
est très élargi, ce qui donne aux gouvernements une plus grande latitude pour
faire des compromis en matière de politique culturelle, en vue d’obtenir des
avantages dans d’autres secteurs comme l’agriculture, les ressources naturelles
ou les textiles. Dans la plupart des pays, cette situation présente un risque
accru pour la sauvegarde des mesures de protection des industries culturelles. Le
prochain point de repère vraiment significatif sera fourni par la conférence
ministérielle qui doit avoir lieu à Cancún (Mexique) en septembre 2003. On
y abordera diverses questions, mais cette réunion doit lancer en particulier des
négociations sur les aspects commerciaux des politiques relatives à l’investissement
et à la concurrence, qui ont toutes deux d’énormes implications pour le secteur
culturel.
Dans un
exposé présenté en 2000, les États-Unis ont annoncé qu’ils s’efforceraient d’obtenir
des engagements additionnels en ce qui a trait au secteur audiovisuel. Cette
stratégie est mise en œuvre dans les négociations qui se poursuivent aussi bien
dans l’ensemble de l’OMC que dans le cadre de l’AGCS, de même que dans les
discussions bilatérales qui ont été entreprises avec un certain nombre de pays.
Dans le document dont il s’agit, les États-Unis ont proposé que soient
utilisées les règles comprises dans l’AGCS afin de préserver « les aspects
délicats qui sont propres au secteur ». Ils ont suggéré tout spécialement
d’admettre « que l’on ait recours à des subventions soigneusement
circonscrites ayant un objet bien défini ». La Commission européenne et d’autres
membres de l’OMC ont rejeté cette position. Toutefois, dans un document
sectoriel qu’il a présenté à titre de réponse, le gouvernement de la Suisse cherche
à se camper en intermédiaire entre les États-Unis et l’Europe. Le Brésil a
présenté quant à lui une proposition favorable à la prise d’engagements
concernant les services audiovisuels, bien qu’il souhaite aussi que se tiennent
des discussions touchant les dispositions relatives à la concurrence, « en
vue de mettre fin aux pratiques déloyales qui ont cours dans ce secteur ».
Comme on s’y
attendait, les États-Unis et un certain nombre d’autres pays ont également
présenté des demandes substantielles visant l’inclusion des services
audiovisuels dans l’AGCS.
Selon la
Direction générale du commerce de la Commission européenne, une bonne moitié
des vingt demandes adressées aux gouvernements européens ont trait aux services
audiovisuels. En particulier, deux membres de l’OMC demandent « des
engagements sans limitation en matière d’accès au marché et de traitement
national »; c’est dire qu’ils veulent obtenir l’élimination d’à peu près
toutes les mesures de soutien qui s’appliquent à l’industrie nationale de
production et de distribution cinématographiques et télévisuelles, y compris
les quotas relatifs au contenu. Fait intéressant, les États-Unis n’ont pas
présenté de demande officielle pour l’échéance du 30 juin. Cela fait
simplement ressortir le fait que le calendrier est souple et que des demandes
additionnelles seront formulées à mesure que s’intensifieront les négociations.
Il faut aussi se rappeler que toute offre présentée en réponse à ces demandes s’appliquera
à la totalité des pays membres de l’OMC, en conformité avec les règles NPF.
Le Canada
aussi a reçu des demandes relatives aux mesures de soutien de son industrie
audiovisuelle, dont une en provenance des États-Unis. Bien qu’aucune
information n’ait été rendue publique en ce qui a trait à l’étendue de ces
demandes, elles sont vraisemblablement de portée non moins générale que celles
qui ont été faites aux gouvernements européens.
D’autres
demandes ont été présentées dans la catégorie des « services récréatifs et
culturels ». La Direction générale du commerce de la Commission
européenne, par exemple, signale des demandes visant les services de
divertissement, les services d’agences de presse, les services fournis par les
bibliothèques, les archives et les musées et les autres services culturels. L’organisme
ne divulgue pas d’information relative à l’étendue de ces demandes; il fait
savoir seulement qu’elles ont pour objet d’éliminer certaines restrictions.
Dans ce contexte, on entend probablement par « restriction » une
politique au moyen de laquelle un pays donné s’efforce de soutenir ses artistes
et ses producteurs culturels.
Il ne fait
aucun doute qu’avec la poursuite des négociations touchant l’AGCS, les enjeux
culturels vont se retrouver sur le devant de la scène.
Garry Neil
Coordonnateur
31 janvier
2003