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International Network for Cultural Diversity.

UN NOUVEL INSTRUMENT INTERNATIONAL SUR LA DIVERSITÉ CULTURELLE

QUESTIONS ET RÉPONSES
par Ivan Bernier

Pour qu'un nombre important d'États acceptent de s'engager dans la négociation d'un instrument international sur la diversité culturelle, il faut que ce dernier réponde à un besoin clairement identifié, comble un vide sur le plan juridique, poursuive des objectifs clairs et offre sur le plan normatif des solutions appropriées et réalisables. Il est donc important de vérifier dans quelle mesure ces exigences sont rencontrées. L'objectif du présent texte est précisément de combler ce besoin : il propose des réponses qui ne se veulent pas définitives mais qui ont plutôt pour but de favoriser une discussion sur les thèmes soulevés par celles-ci.

Au point de départ : l'impact de la mondialisation sur la diversité culturelle

La mondialisation, si elle est d'abord et avant tout un processus économique, est aussi, dans ses effets, un processus culturel. En propageant, en effet, une nouvelle forme d'économie qui est axée essentiellement sur la concurrence et qui tend à imposer un même moule commercial aux multiples attentes des citoyens dans les divers domaines de l'activité humaine, elle induit des formes nouvelles d'organisation sociale qui remettent en cause non seulement les façons de faire et d'agir traditionnelles mais aussi les valeurs partagées. Si ces transformations sont imposées plutôt qu'acceptées, le processus même de mondialisation économique risque d'en être affecté. En ce sens, on peut affirmer que les deux processus sont interdépendants et que le succès de l'un dépend du succès de l'autre.

Malheureusement, de nombreux indices donnent à croire que ces deux processus n'évoluent pas de façon concomitante et que la mondialisation se réalise peut-être à l'heure actuelle au détriment de la diversité culturelle. L'échec de la troisième rencontre ministérielle de l'OMC à Seattle, en décembre 1999, marque à cet égard un point tournant en ce qui concerne la perception de cette menace. Bien que la rencontre ait échoué pour des raisons qui vont au-delà des manifestations qui ont entouré la tenue de cette rencontre, il n'en demeure pas moins que les manifestations en question, par leur ampleur, ont clairement fait ressortir l'existence, au sein de la société, d'une réelle inquiétude en ce qui concerne les répercussions de la mondialisation. Au-delà des intérêts divergents des nombreux groupes d'intérêts impliqués dans les manifestations en question, en effet, on retrouvait un thème commun qui était celui de la remise en cause d'une mondialisation exclusivement axée sur des considérations commerciales et semblant échapper à un véritable contrôle démocratique. Même si les considérations culturelles proprement dites n'ont guère fait la manchette lors des évènements de Seattle, contrairement à ce qui s'était passé dans les derniers mois des négociations de l'Uruguay Round en 1993, et lors des négociations de l'AMI, en 1998, il n'en demeure pas moins que pour plusieurs observateurs, c'est l'ampleur et le rythme des changements imposés à la société par la mondialisation et le sentiment conséquent de perte de références culturelles qui ont alimenté pour une part importante le discours anti-mondialisation. Depuis Seattle, ce discours, loin de s'épuiser, a pris une ampleur croissante. Ce qui donne à croire, comme le souligne Faouzia Zouari, que " [l]a dominance des impératifs économiques sur les valeurs sociales et politiques, relayée par le développement prodigieux des autoroutes de l'information, met à l'épreuve les identités nationales, les acculant parfois au repli, voire à l'affirmation agressive d'anti-modèles" .

Cependant, il est important de préciser que si la mondialisation entraîne des changements dans les cultures nationales entendues dans un sens anthropologique et sociologique, cela ne veut pas dire pour autant qu'il faille rejeter toute initiative politique susceptible d'affecter d'une façon ou d'une autre le contenu des cultures en question. Affirmer le contraire serait donner un sens figé aux notions de culture et d'identité nationale, un sens qui ne pourrait que servir ceux qui veulent en faire des instruments de contrôle politique. En réalité, toute culture nationale, si elle doit demeurer vivante, est condamnée à s'adapter dans le temps à une variété de changements à la fois internes et externes. Le vrai problème que pose la mondialisation en ce qui concerne les cultures nationales est de savoir si les changements qu'elle entraîne dans les valeurs, les façons d'être et de faire, affectent la possibilité "de promouvoir et maintenir un espace public pluriel par lequel les citoyens peuvent accéder et participer à la vie culturelle, elle-même nécessaire à la vie publique" . En d'autres termes, il ne s'agit pas tant de savoir si la libéralisation des échanges, avec la logique commerciale qui la sous-tend, affecte les valeurs ainsi que les façons d'être et de faire traditionnelles, mais bien plutôt si elle est comprise et voulue par les citoyens et si elle laisse place, au-delà de la simple relation producteur-consommateur, à l'expression démocratique des choix de ces derniers au plan culturel.

Mais là encore, il est loin d'être évident que la mondialisation ait un effet globalement positif sur l'exercice du droit à l'expression culturelle lorsqu'on envisage la question sous l'angle de la production nationale de biens et de services culturels. Au moins trois bonnes raisons de s'inquiéter peuvent être avancées. La première, plus ancienne mais encore très présente, est celle d'une pénétration massive de produits culturels étrangers (films, disques, livres etc.) qui en arrive à étouffer en quelque sorte la production culturelle domestique, privant ainsi les communautés concernés d'un discours symbolique essentiel à leur propre développement. Or, ceci est d'autant plus alarmant que les créateurs et les intermédiaires culturels jouent un rôle crucial en ce qui concerne l'adaptation des cultures au changement, dans la mesure où ils créent un espace de confrontation critique entre valeurs nationales et valeurs étrangères, entre valeurs et comportements du passé et perspectives d'avenir. La seconde est celle de la concentration de la production et de la commercialisation des produits culturels au sein de grands groupes industriels et l'uniformisation conséquente de l'expression culturelle sous l'impulsion d'impératifs essentiellement commerciaux. La troisième, plus récente, est celle de l'exclusion de l'espace culturel international tel qu'il se construit présentement avec les nouvelles technologies de l'information (Internet, etc.). Nonobstant le fait que ces nouvelles technologies offrent des possibilités considérables pour l'expression de la diversité des cultures, le danger qu'un fossé numérique se crée entre les pays qui ont accès à ces dernières et ceux qui ne l'ont pas demeure très réel. Dans les trois cas, c'est le droit fondamental à l'expression culturelle qui est mis en cause.

Les lacunes des instruments existants

Ainsi qu'il ressort du Catalogue des instruments internationaux relatifs à la culture , un nombre impressionnant d'instruments multilatéraux, régionaux et bilatéraux existent dans le domaine de la culture. Mais la vaste majorité de ces instruments ignorent totalement la problématique de la préservation de la diversité des expressions culturelles dans un contexte de mondialisation croissante de l'économie. Cinq lacunes en particulier méritent d'être soulignées à cet égard.

Absence d'une vision globale de l'impact de la mondialisation sur la diversité culturelle. La lacune la plus sérieuse et la plus évidente réside dans le fait que les instruments existants approchent le problème de la préservation de la diversité culturelle de façon parcellaire, à partir de points de vue distincts tels que les droits de la personne, les droits de propriété intellectuelle, la protection du patrimoine, les politiques culturelles, les droits linguistiques, le pluralisme culturel, le développement culturel, la coopération internationale en matière culturelle, etc. Ce qui manque, c'est un instrument comme celui sur la bio-diversité qui identifierait clairement la nature des risques qu'entraîne la mondialisation pour la préservation de la diversité culturelle et qui établirait des principes et des règles en vue d'assurer la préservation de cette dernière. Même si la mondialisation comporte des potentialités à cet égard, le fait est qu'elle comporte aussi des risques sérieux qu'il importe de neutraliser.
Difficulté à aborder de front la problématique commerce/culture. La plupart des instruments qui en traitent - ils ne sont pas nombreux - se limitent à cet égard à mentionner que les produits culturels ne sont pas des produits comme les autres. On pourra rétorquer que s'il en est ainsi, c'est en raison d'une absence de consensus à ce sujet, le véritable problème consistant à opérer un rapprochement entre la perspective commerciale et la perspective culturelle. Cela n'est pas faux mais pour qu'un tel rapprochement se réalise, encore faut-il que la perspective culturelle s'exprime ouvertement. Tout se passe comme si l'on craignait d'affirmer qu'il revient à priori à chaque État, d'un point de vue culturel, de déterminer, en fonction de ses propres conditions et circonstances, quelles sont les politiques requises pour assurer la préservation et la promotion de la diversité culturelle de crainte que ceci n'entrave le processus mondial de libéralisation des échanges. Or, comme nous l'avons vu précédemment, l'expression culturelle est un élément clef de l'adaptation des différentes cultures aux transformations qu'imposent la mondialisation. Aborder la question du rapport entre la culture et le commerce d'un point de vue exclusivement commercial équivaut à soumettre la culture aux impératifs commerciaux, l'empêchant ainsi de jouer le rôle qui est le sien. En dernier ressort, aussi bien la diversité culturelle que le commerce international risquent d'en sortir affaiblis.
Prise en compte inadéquate du déséquilibre des échanges culturels sur le plan international. Ce déséquilibre, particulièrement important dans le secteur audiovisuel, concerne aussi bien les échanges culturels des pays en développement que les échanges culturels des pays développés eux-mêmes. Dans le cas des pays en développement, confrontés pour la plupart à un marché intérieur aux ressources limitées, ils se retrouvent plus souvent qu'autrement dépendants, pour l'essentiel de leur consommation de produits culturels, d'importations provenant de quelques pays, aussi bien en développement que développés. Il en va de même dans les échanges entre les pays développés eux-mêmes où la domination marquée d'un ou de quelques pays sur le marché domestique se réalise généralement au détriment des autres productions étrangères, les importations provenant de pays en développement étant dans leur cas quasi inexistantes. Dans l'un et l'autre cas, c'est la diversité culturelle qui en ressort perdante, et ce aussi bien en ce qui concerne l'expression des cultures nationales elles-mêmes qu'en ce qui concerne l'ouverture aux autres cultures étrangères.
Prise en compte inadéquate des besoins au niveau local. La diversité culturelle se manifeste non seulement au niveaux international et national, mais aussi au niveau local et il apparaît important de tenir davantage compte des problèmes de plus en plus nombreux qui se situent à ce niveau. Une mise en commun des expériences des divers pays à cet égard pourrait s'avérer intéressante (Greg Baeker, Inventaire des enjeux et des possibilités de la diversité culturelle).
Textes à caractère essentiellement déclaratoires : les divers types d'instruments internationaux existants en matière culturelle peuvent être regroupés en général en deux catégories distinctes : la première englobe les instruments non considérés comme exécutoires (déclarations, résolutions, plans d'action, recommandations, principes et lignes directrices); la deuxième catégorie comprend les instruments exécutoires (chartes, protocoles, conventions et traités). En pratique, les deux catégories d'instruments ont été plus ou moins utilisées également ; cependant, même lorsque les instruments exécutoires sont employés, ils conservent souvent un caractère principalement déclaratoire. Si le nouvel instrument devait se limiter d'un point de vue formel à une simple déclaration, il risque de se retrouver en compagnie d'un nombre considérable d'autres instruments qui, pour utiles qu'ils soient, ne répondent pas vraiment au défi de la mondialisation. Ce qui est requis, au strict minimum, c'est un instrument reflétant l'engagement positif des États signataires à agir en faveur de la diversité culturelle et comportant un mécanisme de suivi de cet engagement.

Il va de soi qu'un instrument international sur la diversité culturelle ne saurait combler toutes et chacune de ces lacunes. On verra plus loin comment, pour parer aux besoins les plus urgents, des choix devront être faits à cet égard. Mais il est important que l'instrument proposé laisse la porte ouverte à des développements ultérieurs afin de combler l'ensemble de ces lacunes.

Les objectifs du nouvel instrument

Les objectifs d'un instrument international se retrouvent généralement énoncés dans le préambule de ce dernier. On peut distinguer parmi ceux-ci les objectifs primaires et les objectifs secondaires. Les premiers expriment le but essentiel de l'instrument (la libéralisation des échanges par exemple dans le cas de l'OMC), alors que les seconds renvoient aux résultats escomptés de la réalisation des objectifs primaires (le relèvement des niveaux de vies, la réalisation du plein emploi, l'accroissement du commerce, toujours dans le cas de l'OMC). S'agissant du nouvel instrument sur la diversité culturelle, les objectifs suivants sont suggérés sur la base des constats formulées dans les pages précédentes.

Assurer la préservation et la promotion de la diversité culturelle face au défi de la mondialisation, étant entendu que la diversité culturelle implique, d'une part, la préservation et la promotion des cultures existantes et, d'autre part, l'ouverture la plus large possible aux autres cultures. C'est là l'objectif primordial du nouvel instrument. Dans la mesure ou ce dernier répond à une problématique qui est d'abord et avant tout culturelle, ceci devra se refléter clairement dans son contenu normatif.
- Fournir un ensemble de principes et de disciplines contribuant à faire de la diversité culturelle un instrument d'expression démocratique, de cohésion sociale et de développement économique. Si la préservation et la promotion de la diversité culturelle demeure l'objectif prioritaire du nouvel instrument, il n'en reste pas moins que la diversité culturelle joue également un rôle instrumental important dans la réalisation d'autres objectifs sociétaux comme l'expression démocratique, la cohésion sociale et le développement économique. Ce rôle devra aussi être mis en évidence dans le nouvel instrument, sans pour autant faire de celui-ci un instrument relatif à la gouvernance démocratique ou au développement économique en tant que tel.
- Offrir un mécanisme permettant de réaliser un suivi des engagements des parties signataires. Cet objectif se veut une réponse partielle aux commentaires critiques à l'effet que les instruments culturels existants sont dépourvus d'efficacité.

Les champs d'intervention prioritaires

Tout en reconnaissant l'importance d'intervenir en faveur de la préservation et de la promotion de la diversité culturelle partout où celle-ci se manifeste (c'est-à-dire aussi bien au plan international que national ou local), il apparaît essentiel à ce stade-ci d'intervenir prioritairement là où les besoins les plus immédiats se font sentir face à la mondialisation. Les champs d'intervention suivants sont suggérés à cet égard.

- Un premier champ d'intervention prioritaire a trait à l'intervention gouvernementale en vue d'assurer une expression culturelle dynamique et diversifiée sur le territoire national. En plus de répondre à un droit fondamental des individus et des collectivités, une telle intervention s'avère essentielle au fonctionnement démocratique et à la cohésion sociale de l'État. En ce qui concerne les actions susceptibles d'être entreprises, celles-ci viendront en appui aux mesures déjà existantes des États (mesures qui auront été identifiées dans rapports produits par ERICarts). L'instrument se penchera sur les divers instruments de politique qui peuvent être utilisés par l'État pour atteindre ses objectifs culturels en insistant sur le droit strict de chaque État de choisir les mesures qui lui apparaissent les plus appropriées en fonction des circonstances et conditions qui lui sont propres.
- Un second champ d'intervention prioritaire concerne l'ouverture aux productions culturelles étrangères. Ce champ d'intervention est le complément naturel du premier car c'est très souvent au contact des autres cultures qu'une culture se développe et évolue. En outre, il est largement admis que les contacts entre les cultures contribuent de façon importante au développement de la créativité " en tant que faculté de résoudre des problèmes sur un plan non strictement 'culturel' . En ce sens, on peut affirmer que les problèmes qui se posent pour la préservation de la diversité culturelle affectent également les possibilités d'épanouissement de la créativité et, en bout de ligne, le développement économique lui-même . Parmi les types d'actions à envisager, on peut mentionner les mesures destinées à faciliter les échanges, les mesures destinées à encourager la consommation de produits culturels diversifiés, les accords de coopération culturelle, les accords de co-production, de co-distribution , ou encore la surveillance accrue des situations de position dominante sur les marchés domestiques.
- Un troisième champ d'action prioritaire concerne la prise en compte des besoins spécifiques des pays en développement. Ces besoins concernent aussi bien le développement de la capacité d'expression culturelle au sein même de ces derniers que l'ouverture des marchés des pays développés à leurs produits ainsi qu'à leurs créateurs. Ces besoins sont particulièrement urgent dans le contexte de la nouvelle société de l'information. Même si l'émergence de cette dernière est susceptible d'élargir l'accès de ces derniers à l'information et de constituer une opportunité de développer une industrie de programmes dont les contenus prennent en compte la richesse et la diversité de leurs cultures, il n'en demeure pas moins que pour plusieurs d'entre eux, la vraie question qu'elle soulève, compte tenu du développement peu avancé de leur infrastructure en matière de télécommunications et de communications, est celle de savoir s'il leur sera tout simplement possible d'y participer. Divers types d'actions peuvent être envisagés à cet égard, allant de la discrimination positive en faveur des produits culturels provenant des pays en développement (comme cela se fait déjà dans le cadre du système de préférence généralisée en faveur des pays en développement) à la mise en place de mécanismes d'aide techniques et financières, sans oublier les mesures destinées à faciliter la circulation internationale de leurs créateurs, une demande récurrente des pays en développement.
- Un dernier champ d'action prioritaire concerne les mesures requises pour assurer un suivi souple et efficace des engagements des parties. Ces mesures répondent à au besoin clairement identifié d'un instrument contraignant qui irait au-delà d'une simple déclaration. Même si les parties s'engagent de bonne foi à respecter leurs engagements, il apparaît nécessaire de mettre en place un mécanisme qui permettrait au strict minimum d'évaluer les progrès réalisés dans la mise en œuvre de l'instrument. Ce mécanisme pourrait prendre la forme par exemple d'un rapport périodique de ces dernières sur les mesures prises et les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de ces engagements. D'autres hypothèses peuvent être envisagées, comme celle d'un forum permanent sur la diversité culturelle ou encore celle d'un observatoire sur la diversité culturelle.

Hypothèses concernant l'architecture de l'instrument

Outre le préambule, qui situera le contexte du nouvel instrument et en établira les objectifs, l'instrument, si l'on en juge par les débats qui ont pris place lors de la rencontre du groupe d'experts à Paris en décembre 2000, devrait comporter une première partie à caractère éducatif et déclaratoire qui aurait pour rôle d'expliquer en termes simples pourquoi il faut intervenir en vue d'assurer la préservation de la diversité culturelle (les principaux arguments étant l'argument culturel, qui fait référence en particulier aux droits fondamentaux en matière culturelle, en particulier celui d'avoir accès à sa propre culture, l'argument démocratique, qui fera référence aux objectifs de participation, de cohésion sociale et de coexistence pacifique et enfin l'argument économique, qui fera référence à l'apport du capital culturel et de la diversité créatrice en matière de développement). On devrait aussi retrouver dans cette première partie une série de définitions portant sur les principaux termes utilisés, dont ceux de culture, de diversité culturelle, de collectivités culturelles et d'industries culturelles.

En ce qui concerne le contenu normatif proprement dit de l'instrument, celui-ci pourrait être structuré de diverses façons. Il pourrait l'être d'abord en fonction des sujets que l'on retrouve dans les paniers ou "baskets" élaborés lors de la dernière rencontre du Groupe de travail à Paris. On se rappellera que ces sujets portaient entre autres sur la préservation du patrimoine culturel, la reconnaissance du rôle des artistes et de la création culturelle, la protection de la propriété intellectuelle, la reconnaissance du rôle spécial des biens et services culturels, le développement culturel, les relations majorité/minorité, l'interculturalisme et le multiculturalisme, le respect des droits de la personne. Mais ces sujets apparaissent trop nombreux et trop disparates à première vue pour servir de base tels quels à un texte cohérent et efficace sur la diversité culturelle.

Il pourrait être structuré en second lieu en fonction des types d'interventions qu'exige la réalisation de l'objectif de base de l'instrument, à savoir la promotion et la préservation de la diversité culturelle. L'instrument proposé pourrait distinguer à cet égard entre les interventions liées au respect des droits individuels en matière culturelle (non-discrimination, liberté d'expression culturelle, droit de participer à la vie culturelle de sa communauté), les interventions liées à la promotion et au développement des identités culturelles (interventions positives en faveur des collectivités culturelles) et enfin les interventions liées à la préservation de la diversité culturelle dans le contexte international (mesures positives en faveur des pays en développement, droit de l'État d'intervenir en faveur de la préservation de sa propre identité culturelle lorsque celle-ci est menacée, ouverture sur les cultures étrangères).

Il pourrait être structuré enfin en fonction des champs d'intervention prioritaire suggérés précédemment qui ont l'avantage de coller de plus près à l'objectif global de l'instrument, à savoir la préservation et la promotion de la diversité culturelle face à la mondialisation.

En tout état de cause, il apparaît essentiel que l'instrument, dans sa partie normative, établisse un lien direct entre les objectifs, les principes qui sous-tendent la réalisation de ces objectifs et enfin les mesures ou actions nécessaires pour réaliser ces objectifs.